"Suština presude je da Dejtonski mirovni sporazum treba zamijeniti ili temeljno dopuniti kako bi se omogućila takva promjena".
Piše: Jens Woelk
Bosna i Hercegovina je nadaleko poznata kao “složena država" koja se bori da napreduje ka pristupanju EU zbog unutrašnjih podjela. Više od 25 godina nakon završetka rata, čini se da zemlja ostaje zaglavljena u tranziciji. Nedavno su konkretizirani zahtjevi za otcjepljenje Republike Srpske (RS), pokrenuta je kriza oko Ustavnog suda, a visoki predstavnik međunarodne zajednice ponovo se aktivirao nametanjem zakona kroz međunarodne dekret .
Uprkos pogoršanju političke situacije, BiH je dobila status kandidata za članstvo u EU u decembru 2022. godine zbog novog geopolitičkog značaja procesa proširenja nakon ruskog rata protiv Ukrajine. Dana 22. augusta 2023., stranački lideri zaključili su politički sporazum kojim se obećava usvajanje velikih zakonodavnih reformi neophodnih za pripremu pristupanja EU. Krajem augusta usvojen je Predlog izmena i dopuna Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću koji je bio na stolu više od 10 godina.
Usred ovih dinamičnih razvoja, presuda Evropskog suda za ljudska prava (ECHR) mogla bi izazvati tenzije, ako ne i otvaranje Pandorine kutije: Nakon niza prethodnih presuda slične vrste, 29. augusta 2023. ECHR je objavio svoju presudu u predmetu Kovačević protiv Bosne i Hercegovine (predstavka br. 43651/22). Sud je utvrdio da je "sadašnji politički sistem učinio etnička razmatranja i/ili zastupljenost relevantnijim od političkih, ekonomskih, socijalnih, filozofskih i drugih razmatranja i na taj način pojačao etničke podjele u zemlji i potkopao demokratski karakter izbora". (stav 56) Sud je također kritizirao da su 'konstitutivni narodi' (Bošnjaci, Hrvati i Srbi) očigledno uživali privilegiran položaj u sadašnjem političkom sistemu. (stav 61). Još jednom, presuda potvrđuje da su trenutni ustavni aranžmani manjkavi i instrumentalni i naglašava potrebu za ustavnom reformom.
"Složena država": kombinacija teritorijalnih i etničkih elemenata
O demokratskim slabostima sadašnjeg Ustava BiH već je raspravljala Venecijanska komisija u svom Mišljenju o ustavnoj situaciji u BiH (2005.). Ukazujući na porijeklo ustavnog okvira sa njegovim instrumentalnim karakterom i njegovim demokratskim deficitom, Komisija je napomenula: "Ustav Države Bosne i Hercegovine dogovoren je u Daytonu kao Aneks IV Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini, parafiran u Daytonu 21. novembra 1995. godine i potpisan u Parizu 14. decembra 1995. godine. Zbog toga što je dio mirovnog sporazuma, Ustav je sačinjen i usvojen bez uključivanja građana BiH i bez primjene procedura koje su mogle pružiti demokratski legitimitet".
Za zamrzavanje situacije na kraju rata, dvije postojeće jedinice, Republika Srpska (RS) i Federacija BiH (FBiH), potvrđene su kao entiteti BiH, sa 49% i 51% teritorije, respektivno ( nema pobjednika, nema gubitnika u ratu), i 1/3 i 2/3 stanovništva. Kao rezultat toga, Ustav je ostavio većinu ovlasti dvama entitetima. Izuzetno slabe ovlasti države BiH ojačane su tek kasnije, pod znatnim pritiskom međunarodne zajednice. Pored ovog složenog (kon)federalnog uređenja, Bošnjaci, Srbi i Hrvati – tri dominantne grupe – nazivani su "konstitutivnim narodima" i dobili su široke institucionalne garancije, za razliku od "Ostalih i građana", tj. manjinama ili onima koji se ne izjašnjavaju o pripadnosti. Međutim, ljudi mogu odlučiti o vlastitoj (ne)pripadnosti jednoj ili drugoj etničkoj kategoriji bez ikakvih objektivnih kriterija kao što su jezik ili vjera.
Na državnom nivou uvedeni su aranžmani podjele vlasti koji su otežavali donošenje odluka protiv volje predstavnika bilo kojeg konstitutivnog naroda. Osnovano je kolektivno Predsjedništvo od tri člana, sa Srbinom iz RS i Bošnjakom i Hrvatom iz Federacije (čl. V Ustava BiH). Dom naroda je osnovan kao drugi dom sa 15 članova (5 članova za svaki konstitutivni narod; čl. IV § 1 Ustava BiH), a uveden je veto u formi vitalnog interesa za sva tri konstitutivna naroda uz entitetski veto (čl. IV § 3. Ustava BiH). Dom naroda na državnom nivou u potpunosti učestvuje u zakonodavnoj proceduri na državnom nivou, ali njegove članove biraju entitetski parlamenti (srpski iz RS i bošnjački i hrvatski članovi iz Federacije). Nasuprot tome, nikakvi uporedivi etnički zahtjevi se ne odnose na prvi dom Parlamentarne skupštine - Predstavnički dom.
Cilj ovog složenog kompromisa bio je okončanje rata kroz garanciju statusa quo. Međutim, privilegovani položaj konstitutivnih naroda u konsocijacijskom sistemu i potreba za politikom zasnovanom na konsenzusu često blokiraju funkcioniranje institucija. Kontinuirana podrška etnonacionalističkim partijama učvršćuje podjele u institucionalnoj sferi, omogućavajući velikim partijama iz svake grupe da kontroliraju situaciju što je de facto "etnički kartel".
Slučaj: etnička zastupljenost naspram efektivnog političkog učešća svih građana
U nizu prethodnih predmeta (počevši od Sejdić i Finci protiv BiH 2009.), ECHR je morao odlučivati o pravu glasa pojedinaca koji se ne izjašnjavaju kao Bošnjaci, Hrvati ili Srbi ili koji borave na pogrešnom mjestu za parlamentarne i predsjedničke izbore na državnom nivou. U tim slučajevima, međutim, podnosioci predstavke su bili potencijalni kandidati i uspješno su se žalili na ograničenja njihovog prava da se kandiduju na izborima.
Trenutni slučaj se tiče zakonodavnih izbora za Dom naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine i predsjedničkih izbora na državnom nivou održanih u oktobru 2022. Centralno pitanje je pritužba da je kombinacija teritorijalnih i etničkih zahtjeva onemogućila podnosioca zahtjeva da glasa za kandidate po svom izboru na tim izborima, navodno ograničavajući njegovo aktivno pravo glasa ustavnim odredbama.
Podnosilac prijave Slaven Kovačević je državljanin BiH, rođen 1972. godine. Politolog je i savjetnik člana Predsjedništva Bosne i Hercegovine i ne izjašnjava se o pripadnosti nijednoj etničkoj grupi. Živeći u Sarajevu, odnosno u FBiH, mogao je glasati samo za bošnjačke i hrvatske kandidate koji se kandiduju na izborima u Federaciji, što ga je spriječilo da glasa za kandidate koji su najbolje zastupali njegove političke stavove, ali su se kandidirali na izborima u drugom entitetu i/ili su bili iz drugačijeg etničkog porekla.
Zbog svojih aranžmana o podjeli vlasti sa privilegovanim položajem tri "konstitutivna naroda", podnosilac predstavke Bosnu i Hercegovinu smatra "etnokratijom", a ne istinskom demokratijom. Sud podsjeća na porijeklo ovih aranžmana (stav 6. i 7.):
"Potpuno svjesni da su ovi aranžmani najvjerovatnije u sukobu sa ljudskim pravima, međunarodni posrednici su smatrali da je posebno važno da Ustav postane dinamičan instrument i da se predvidi njihovo moguće povlačenje".
Kao protivteža, art. II stav 2 Ustava predviđa da prava i slobode pojedinca iz Konvencije i njenih protokola imaju "prioritet nad svim drugim zakonima". Ova odredba je centralna za direktnu primjenu, kao i supremaciju međunarodnog kataloga ljudskih prava u odnosu na domaće ustavno pravo. On takođe kompenzira demokratski deficit Ustava povezujući ga sa međunarodnim standardima i vrijednostima.
Predmet pokreće pitanja prema članu 14. Konvencije (zabrana diskriminacije), članu 3. Protokola br. 1 (pravo na slobodne izbore) i članu 1. Protokola br. 12 (opća zabrana diskriminacije). Podnosilac predstavke se takođe pozvao na članove 13 (pravo na efikasan pravni lijek) i 17 (zabrana zloupotrebe prava) Konvencije.
Sud je smatrao da je došlo do povrede člana 1. Protokola br. 12. Konvencije u vezi sa pritužbom podnosioca predstavke u vezi sa sastavom Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine.
U posebnom historijskom kontekstu Bosne i Hercegovine, Sud je smatrao prihvatljivim postojanje drugog vijeća sastavljenog isključivo od predstavnika tri glavne etničke grupe, pod uslovom da su ovlaštenja Doma naroda ograničena na precizno, usko i striktno definirane vitalni nacionalni interesi 'konstitutivnih naroda'. Međutim, budući da Dom naroda mora odobriti sve zakone, on bi trebao predstavljati i sve segmente društva.
U relevantnom zakonskom okviru navodi se da je reforma izbornog sistema u skladu sa standardima Vijeća Evrope neizmirena obaveza nakon pristupanja Bosne i Hercegovine Vijeću Evrope 2002. godine i da je Parlamentarna skupština Vijeća Evrope periodično podsjećao Bosnu i Hercegovinu na ovu postpristupnu obavezu pozivajući je da usvoji novi Ustav koji bi zamijenio "mehanizmi etničkog predstavljanja predstavljanjem zasnovanom na građanskom principu". (stav 21)
Sud je potvrdio svoju prethodnu sudsku praksu, posebno u predmetima Sejdić i Finci, Zornić i Pilav, gdje je utvrdio diskriminaciju prema pojedincima koji nisu povezani s tri glavne etničke grupe ili onima koji nisu ispunili kombinaciju etničkog porijekla i mjesta prebivališta u pogledu njihovog prava da se kandidiraju na izborima za Dom naroda i Predsjedništvo.
Kako se ista kombinacija teritorijalnih i etničkih zahtjeva primjenjuje i na pravo glasa na izborima za Predsjedništvo Bosne i Hercegovine, ova ograničenja predstavljaju diskriminatorni tretman koji je također kršenje člana 1. Protokola br. 12.
Za podnosioca predstavke nije postojala mogućnost glasanja za kandidate koji se nisu izjasnili o pripadnosti nekom od 'konstitutivnih naroda' (jer samo Bošnjaci, Hrvati i Srbi imaju pravo da se kandidiraju), niti je on, kao stanovnik s. Federacije, glasajte za kandidate koji su se izjasnili o pripadnosti Srbima. Stoga je Sud utvrdio da je podnosilac predstavke tretiran različito na osnovu njegovog prebivališta i etničke pripadnosti i da nije bio istinski zastupljen u kolektivnom Predsjedništvu. Sud je istakao da su politika i odluke Predsjedništva, kao političkog tijela države, a ne entiteta, uticale na sve građane Bosne i Hercegovine, nezavisno od njihovog prebivališta u jednom ili drugom entitetu.
Što se tiče aranžmana podjele vlasti, Sud je smatrao da "Iako Konvencija ne zabranjuje stranama ugovornicama da različito tretiraju grupe kako bi ispravile 'činjenične nejednakosti' među njima, nijedan od 'konstitutivnih naroda' nije u činjeničnom položaju ugroženog manjina koja mora sačuvati svoje postojanje. Naprotiv, 'konstitutivni narodi' očito uživaju privilegiranu poziciju u sadašnjem političkom sistemu." (stav 61)
Odgovarajući na vladino opravdanje za sadašnji sistem, Sud je smatrao da se "mir i dijalog najbolje održava efektivnom političkom demokratijom, čiji je stub mogućnost slobodnog ostvarivanja prava glasa. Dakle, niko ne bi trebao biti prisiljen da glasa samo po propisanim etničkim linijama, bez obzira na politički stav. Čak i kada bi se sistem etničkog predstavljanja održao u nekom obliku, on bi trebao biti sekundaran u odnosu na političko predstavljanje, ne bi trebao diskriminirati 'Ostale i građane Bosne i Hercegovine' i trebao bi uključivati etničku zastupljenost sa cijele teritorije države." (stav 74)
Odluku je podržala jasna većina od šest sudija (uključujući i sudiju Farisa Vehabovića iz BiH). U svom izdvojenom mišljenju, austrijska sutkinja Gabriele Kucsko-Stadlmayer, predsjednica vijeća, kritizirala je izjednačenje većine, u kontekstu Protokola br. 12, pasivnog i aktivnog biračkog prava. Posljedica je pretpostavka da se zaključci Suda u njegovim ranijim presudama o pravu na biranje mogu automatski primijeniti na ovaj slučaj. Prema njenim rečima, ovo stvara probleme u ispitivanju dva suštinska zahteva za prihvatljivost: iscrpljivanje domaćih pravnih lekova i status žrtve (članovi 34. i 35. stav 1. Konvencije). Sumnje se odnose na ulogu Ustavnog suda BiH koji se ne smije proglasiti "nedjelotvornim" i time destabilizirati, te na zahtjev da bude "direktno pogođen" osporenom mjerom, posebno jer se Dom naroda bira samo indirektno.
"To je implementacija, glupane!"
Do sada nije provedena nijedna presuda iz sudske prakse Sejdić i Finci. Da bi se ispunile ove presude, uključujući i najnoviju, neophodna je ustavna promjena. Ovo je nedvosmislena posljedica još od presude ECHR Sejdić i Finci. U maju 2019. godine, Evropska komisija je to prepoznala kada se potreba ustavnih promjena ponovo pojavila u ključnim prioritetima njenog Mišljenja o zahtjevu za članstvo. Međutim, nova odluka o Kovačeviću vodi sudsku praksu Evropskog suda za ljudska prava (od Sejdića i Fincija preko Pilava, Šlakua, Zornića i Pudarića) mnogo dalje. Kao iu tim slučajevima, utvrđeno je kršenje člana 1. Protokola 12, ali Sud dodaje da su "sadašnji aranžmani učinili da etnička razmatranja i/ili predstavljanje budu relevantniji od političkih, ekonomskih, društvenih, filozofskih i drugih razmatranja i/ili predstavljanja a time i pojačane etničke podjele".
Iako je procedura amandmana jednostavna, jer zahtijeva samo odluku Parlamentarne skupštine, uključujući dvotrećinsku većinu u Predstavničkom domu (čl. X Ustava BiH), svaka promjena bi dovela u pitanje status 'konstitutivnih naroda' na kojoj se zasniva dejtonski sistem. To bi moglo značiti otvaranje Pandorine kutije.
Zaista, odluka o Kovačeviću ide mnogo dalje od pojedinačnog slučaja, ponavljajući nalaz Komesara za ljudska prava da je trenutni sistem "zasnovan na etničkoj diskriminaciji [i] da ometa društvenu koheziju, pomirenje i napredak" (vidi stav 59. presude) . Ovo je fundamentalna i sistemska kritika aranžmana podjele vlasti i jasno određuje smjer kojim svaki ustavni amandman ili reforma treba da ide: Jedini mogući način je da se smanji institucionalna relevantnost etničke pripadnosti i privilegovanog statusa 'konstitutnih naroda'. Kao što je Venecijanska komisija već izjavila 2005. godine, "nije problem konsenzualne demokratije kao takve, već miješanje teritorijalnih i etničkih kriterija i očigledno isključenje iz određenih političkih prava onih koji se čine posebno ranjivima" (Mišljenje, stav 76).
I mišljenje Venecijanske komisije i sudska praksa ECHR-a zasnovani su na principu proporcionalnosti. Dejtonski kompromis više ne može opravdati tako izraženu razliku između dviju klasa građana ili privilegovane pozicije "konstitutivnih naroda" u institucionalnoj sferi. Sud priznaje da se pojavio i konsolidirao sistem "etnokratije", zahvaljujući etno-nacionalističkim strankama koje predstavljaju "konstitutivne narode" koje dalje iskorištavaju svoje sveukupne dominantne pozicije putem međusobnih dogovora. Iako su garancije u korist grupa moguće (i neophodne u složenim sistemima), one moraju biti opravdane efektivnom potrebom, kao što je nedominantna manjinska pozicija ili specifični interesi, koji se moraju restriktivno tumačiti. Ali pojedinačna prava moraju biti zagarantirana, kao što je navedeno u čl. II § 2 Ustava BiH.
Ovo su važne indikacije za svaki projekat inkrementalne, postepene ustavne promjene ili pokušaja da se "poboljša" dejtonski ustav i okvir iz njega, uključujući i one od strane visokog predstavnika u izbornoj noći u oktobru 2022. Neriješeni slučaj Begić će dodati probleme ovom pitanju.
Iz pravne perspektive, vrijeme je izgleda sazrelo za promjenu. Politički gledano, presuda zahtijeva zaokret od trenutne etnonacionalističke dominacije i kontrole do uključivanja svih građana i poštovanja njihovih individualnih prava, uz neke specifične kolektivne garancije za tri glavne grupe. Suština presude je da Dejtonski mirovni sporazum treba zamijeniti ili temeljno dopuniti kako bi se omogućila takva promjena.
Jedini način da to postignete je dogovorom. Prve reakcije na presudu prate uobičajeni obrazac sa retorikom podjela i prijetnjama etnonacionalnih elita zainteresiranih za zatvaranje Pandorine kutije. Neophodna je usklađena akcija EU, njenih država članica i međunarodne zajednice kako bi se to spriječilo stvaranjem javnog prostora za debatu. Savjeti mogu i trebaju doći sa svih strana, ali svako rješenje za situaciju u Bosni i Hercegovini mora doći iznutra. Ovo bi označilo fundamentalno odstupanje od sadašnjeg dejtonskog sistema.
