Piše: Branko Perić
1. Kratak osvrt na istorijat reforme pravosuđa
Osnivanje nezavisnog regulatora u oblasti pravosuđa bio je jedan od najvažnijih koraka u reformi koju je kreirala međunarodna zajednica (OHR) u BiH, nakon sveobuhvatne analize funkcionisanja pravosudnog sistema.[2] Proces je otpočeo nametanjem zakona o tri visoka sudska i tužilačka vijeća, koja su funkcionisala kao jedinstveno tijelo i u čijem radu su učestvovali i međunarodni članovi[3]. Osnovni cilj je bio eliminisanje moćnog uticaja politike na izbor nosilaca pravosudnih funkcija i uspostavljanje nezavisnog pravosuđa. Sljedeći korak bilo je potpisivanje Sporazuma o prenosu nadležnosti u oblasti pravosuđa sa entiteta na državu[4] i osnivanje Visokog sudskog i tužilačkog vijeća/savjeta BiH (u daljem tekstu: VSTV). Time su udareni temelji nezavisnog državnog pravosudnog sistema.
Pod mandatom VSTV u početnom periodu reforme proveden je proces reimenovanja svih nosilaca pravosudnih funkcija prema najboljim evropskim standardima i procedurama, koje su uključivale intervjue sa kandidatima, sistem početne i kontinuirane edukacije, racionalizaciju mreže sudova, informatizaciju i umrežavanje pravosudnih institucija, renoviranje i izgradnju novih smještajnih kapaciteta sudova i tužilaštava, reformisanje sistema prekršajnih sudova, uspostavljenje centra za sudsku dokumentaciju i niz projekata u oblasti saradnje sa društvenom zajednicom i korisnicima usluga suda.
Osamnaest godina funkcionisanja VSTV obilježavale su neshvatljive kontroverze: impresivni uspjesi na redizajniranju i kadrovskoj i tehničkoj izgradnji pravosudnog sistema, i ogromno nepovjerenje javnosti u sposobnost regulatora da upravlja pravosudnim sistemom.[5]
Pravosudni sistem je od samog osnivanja bio izložen oštroj kritici vladajućih politika i javnosti. Iz perspektive javnosti (NVO, mediji) nezavisni regulator je viđen kao centar „otuđene moći“ i institucija koja nema nikakvu odgovornost za „reformu pravosudnog sistema“[6]. Iz političke sfere dolazile su oštre kritike politike procesuiranja ratnih zločina, pravosudne neefikasnosti i kontroverznih sudskih odluka. VSTV nije našlo način da reaguje i smanji tenzije između pravosuđa i javnosti. To je potkopavalo povjerenje javnosti u pravosuđe davalo sve više argumenata da se VSTV vidi kao centar otuđene moći.
Ozbiljni problemi sa funkcionisanjem pravosuđa nastupaju 2014.godine. U VSTV dolaze novi članovi, a na čelo institucije biraju se predsjednik i jedan zamjenik sa najnižeg pravosudnog nivoa (osnovnog i opštinskog suda). Institucija se pretvara u poligon međusobnog sukobljavanja i konflikata u komunikaciji sa javnošću. Više kontroverznih odluka izazvalo je žestoka reagovanja i međunarodne zajednice i javnosti (Zaključci o ispitivanju ratne prošlosti sudija i tužilaca, izbor sudija u Općinskom sudu u Čapljini, izbor člana VSTV iz Brčkog, obnavljanja mandata članova VSTV, skandalozni izbori predsjednika Suda BiH i Glavnog tužioca Tužilaštva BiH, odluka o odbijanju saradnje sa parlamentarnom komisijom za nadzor). Sa skandalom u vezi korupcije u pravosuđu, u kome se našao predsjednik VSTV Milan Tegeltija (afera „potkivanje“), uključujući podršku predsjedniku svih članova VSTV i odlukama disciplinskih komisija koje su poslale poruku javnosti da predsjednik VSTV ne može disciplinski odgovarati, definitivno je srušen ugled institucije i povjerenje u pravosuđe. Postalo je očigledno da nezavisni regulator nije u stanju da upravlja pravosuđem i provodi neophodne reforme.
U redovnim izvještajima međunarodnih institucija, kao i u izvještajima nevladinih organizacija, duže vremena se ukazivalo na ograničen napredak u pojedinim oblastima (pranje novca, trgovina ljudima, zloupotreba droga, organizovani kriminal), ili izostanak reagovanja (korupcija).[7] Perspektiva nezavisnog pravosuđa bila je neizvjesna. Nezainteresovanost politike za stabilizaciju sistema i očigledan prodor politike u pravosuđe preko poluga u VSTV, udaljili su bh. društvo od vladavine prava. Tadašnji predsjednik VSTV podnosi ostavku decembra mjeseca 2020.godine, nakon dugotrajnih pritisaka javnosti i međunarodne zajednice. Očekivalo se da novi sastav VSTV preduzme jasne i radikalne korake da stabilizuje instituciju i sistem. Prošlo je više od godinu dana rada novog saziva VSTV, ali rezultata nema!
Polovinom 2021.godine uslijedio je žestok i neočekivan udar politike na pravosudni sistem: Milorad Dodik, politički lider iz Republike Srpske (RS) i član Predsjedništva BiH, reagujući na nametnutu Odluku visokog predstavnika Valentina Inzka o zabrani negiranja genocida, najavio je bojkot rada državnih institucija i vraćanje entitetskih nadležnosti koje su prenesene na državni nivo.[8] Najavljeni proces vraćanja nadležnosti otpočeo je na zasjedanju Narodne skupštine Republike Srpske od 10.decembra 2021.godine, kada je usvojen set Zaključaka, među kojima i Zaključak kojim se zadužuje Vlada RS da u roku od šest mjeseci uputi na razmatranje i usvajanje u Narodnu skupštinu RS Zakon o visokom sudskom i tužilačkom savjetu RS[9]. Od dana usvajanja ovog zakona na teritoriji RS se neće primjenjivati Zakon o VSTV. Ako se ovaj Dodikov politički plan realizuje, pravosuđe se vraća u predreformsku fazu i VSTV prestaje da postoji kao nezavisna državna institucija koja upravlja pravosuđem u BiH.
VSTV BiH nije reagovalo na ovakvu destrukciju pravosudnog sistema i podrivanje njegove nezavisnosti. Stekao se utisak da niko nije ozbiljno shvatio političke prijetnje iz RS. Danas je svima jasno da su prijetnje ozbiljne i da je Dodik proizveo krizu sa namjerom da stvori pregovaračku prednost u procesu rješavanja nagomilanih problema u funkcionisanju raznih nivoa vlasti, računajući da bi u pregovorima mogao da povrati u nadležnost pravosuđe.
Teško je prognozirati kako će se ova politička kriza riješiti. Njeno eskaliranje prijeti potpunim slomom pravosudnog sistema. Kratka analiza koja slijedi ima za cilj da ukaže na osnovne uzroke pravosudne krize i njene ključne probleme, kako bi se poveo javni i profesionalni dijalog o prioritetima za rješavanju.
2. Nedostaci u konceptu reforme
2.1. Problem zajedničkog regulatora
Veliki dio problema pravosuđa izvire iz koncepta nezavisnog regulatora. VSTV je jedinstven regulator sudskog i tužilačkog sistema. Takav model otvorio je problem suštinske pravosudne nezavisnosti koja se veže za sud. Naime, postavlja se pitanje zbog čega su sudije i tužioci izjednačeni u stepenu nezavisnosti kada se zna da su tužioci stranke u krivičnom postupku i po prirodi mandata pripadaju strukturi izvršne vlasti? Mogu li stranke u postupku da odlučuju o statusnim pitanjima sudija i da li je to najbolji način da uspostavljaju nezavisan pravosudni sistem?
VSTV čini 15 članova, od kojih je 11 iz reda sudija i tužilaca, dva iz reda advokata koje biraju entitetske Advokatske komore i po jedan član koga biraju Predstavnički dom parlamentarne skupštine BiH i Vijeće ministara BiH.[10] Prije bi se moglo zaključiti da ovakva struktura diskredituje nezavisnost regulatora. S druge strane, dovođenje tužilaca u istu ravan sa sudijama podriva načelo jednakosti stranaka u sudskom postupku. Iz reda sudija i tužilaca redovno se bira po 5 članova VSTV. Izuzetak je Pravosudna komisija Brčko Distrikta[11], koja može da bira ili sudiju ili tužioca. Zbog ovakvog rješenje u sastavu VSTS može da bude više tužilaca (6) nego sudija (5). To se desilo u prvom sazivu VSTV (2004-2008). Prevaga tužilaca u regulatornom tijelu najdirektnije dovodi u pitanje standard i garancije nezavisnosti sudija.
S obzirom da VSTV odluke donosi većinom prisutnih članova[12], koji čine kvorum (11), moguće su situacije kada odluku o statusnim pitanjima sudija donosi većina koju čine tužioci, ili tužioci i spoljni članovi VSTV. To je gotovo redovna situacija. Predsjednik Suda BiH izabran je većinom od 6 članova među kojima je bilo samo dvoje sudija.
Ovaj problem potrebno je hitno riješiti. Rješenje je moguće potpunim razdvajanjem jedinstvenog regulatora na sudsko i tužilačko vijeće, kako su to učinile zemlje u region (Slovenija, Hrvatska i Srbija).
Nacrt Zakona o izmjenama Zakona o VSTV i dalje predviđa model jedinstvenog regulatora u čijem sastavu bi bila dva nezavisna podvijeća (sudsko i tužilačko) koja bi birala sudije i tužioce (statusna pitanja), dok bi o ostalim pitanjima zajednički odlučivali. Ovakav model možda ima finansijsko opravdanje, ali ne rješava suštinski problem samostalnosti i nezavisnosti. “Druženje” sudija i tužilaca ni u kakvom obliku ne doprinosi objektivnom standardu suštinske nezavisnosti i samostalnosti i ne bi ga trebalo uopšte razmatrati. Osim toga, takav model bi otvorio niz drugih unutrašnjih problema finansijske i personalne prirode. Ne treba gubiti iz vida ni činjenicu da je dominacija pojedinaca uvijek determinirajući faktor realne moći, zbog čega ovakav model nosi potencijal neprimjerenih i nedozvoljenih uticaja na nezavisnost i samostalnost.
Osim toga, jedinstveno kolektivno tijelo podrazumijeva potpunu ravnopravnost svih članova, što bi značilo da i tužilac može biti biran i izabran za predsjednika VSTV. Tužioci i spoljni članovi VSTV mogu obezbijediti većinu za takav izbor, što bi bio apsurd. Kako bi se mogla objasniti činjenica da je tužilac na čelu nezavisne institucije koja bira sudije i garantuje sudsku nezavisnost!?
2.2. Odgovornost članova regulatornog tijela
U postojećem Zakonu o VSTV nije u dovoljnoj mjeri razrađen mehanizam djelotvorne odgovornosti članova VSTV za obavljanje dužnosti člana regulatornog tijela. Ni jednom zakonskom odredbom nisu utvrđene obaveze člana kako bi se iz nevršenja mogla izvlačiti obaveza odgovornosti. Primjera radi, ne postoji obaveza pravdanja izostanaka sa sjednica, kao ni obaveza postupanja po usvojenim odlukama. Otuda je teško izvesti zaključak kada postupanje člana regulatornog tijela prelazi u zonu neizvršavanja dužnosti koja zahtijeva raspravu na nivou regulatora i pokretanje mehanizma odgovornosti.
Odredbe o odgovornosti mogu se izvući iz odredbe člana 6. stav 1. tačka d), kojom se predviđa prestanak mandata ako član “ne obavlja svoje dužnosti na pravilan, djelotvoran ili nepristrasan način”. Istina, zakonska odredba daje prostor za široko tumačenje, ali ostavlja i mogućnost za suženo i manipulativno tumačenje. Na primjeru ponašanja predsjednika VSTV u slučaju afere “potkivanje” moglo se vidjeti kako se način ponašanja predsjednika ne tretira ni kao problematičan ni kao nepravilan i pored očigledne suprotnosti sa zakonom.[13] Prilično je nejasna i problematična i odredba prema kojoj će se član razriješiti “kada počini djelo zbog kojeg ne zaslužuje da obavlja dužnosti u Vijeću” (tačka f). Koje bi to moglo biti djelo? Ili, bolje reći, da li je uopšte prihvatljivo da član regulatornog sudskog tijela počini neko krivično djelo? Nema prakse regulatornih tijela koja bi pomogla da se u tom smislu imaju bilo kakve koordinate. Takođe, nema nikakvog smisla odredba iz tačke g) prema kojoj članu protiv koga se vodi krivični postupak, mandat automatski prestaje ako bude osuđen na kaznu zatvora, ali tek sa pravosnažnošću osuđujuće presude. To praktično znači da mu mandate traje svo vrijeme dok se vodi krivični postupak, što je, u suprotnosti i sa odredbom iz tačke d).
Ove konfuzije zahtijevaju novi pristup pitanju odgovornosti članova regulatornog tijela i precizno definisanje obaveza, oblika odgovornosti i procedura utvrđivanja odgovornosti, uključujući i razrješenje.
Postavlja se pitanje kome članovi regulatornog tijela treba da odgovaraju? Da li samo prema instituciji ili i onima koji su ih birali? Postojeći koncept poznaje samo odgovornost prema regulatoru, koji odluku može donijeti dvotrećinskom većinom i samo ako postoji prijedlog jedne trećine članova. Dakle, za prijedlog je potrebno pet članova, a za odluku deset. Nije jasno zbog čega se za razrješenje zahtijeva dvotrećinska većina članova, a za izbor sudija i tužilaca, ili za odluku u trećem stepenu kada je u pitanju disciplinska odgovornost sudija i tužilaca, prosta većina od kvoruma koji čini 11 članova (šest članova)!? Čini se da bi prihvatljivije i za odgovornost člana regulatornog tijela predvidjeti prostu većinu.
Pitanje odgovornosti prema izbornoj bazi mogla bi se ograničiti na prijedlog za pokretanje postupka odgovornosti koji bi sadržavao opis ponašanja, kvalifikaciju prestupa i prijedlog sankcije.
3. Negativni trendovi (praktični nivo)
3.1. Nezavisnost kao tačka nerazumijevanja u dijalogu pravosuđa i politike
Konflikt između pravosuđa i izvršne vlasti nastao je iz obostranog nerazumijevanja principa nezavisnosti, koji podrazumijeva nemiješanje u pojedinačne i konkretne slučajeve. Ta nezavisnost se u osnovi primjenjuje i na sudski i na tužilački sistem. Izvršna i zakonodavna vlast ne mogu nikako da postignu saglasnost da su im ciljevi isti i da snose zajedničku odgovornost za izgradnju nezavisnog pravosuđa. Često se ne razumije da nezavisnost nije privilegija sudija i tužilaca, ili pravosudnih institucija, nego pravo građana! Sve tri vlasti imaju odgovornost da se to pravo građana poštuje.
Nezavisnost koja se tiče postupanja u konkretnim predmetima (sudskog i tužilačkog odlučivanja), u praksi se često proširuje i na vršenje upravnih ovlaštenja i upravljanje predmetima.[14] Prije nekoliko godina je Glavni tužilac Tužilaštva BiH bio izložen oštroj kritici političara zbog toga što je odbio da se pojavi na sjednici Proširenog parlamentarnog odbora za bezbjednost, a u vezi razmatranja slučaja blokade Parlamenta. U svom odgovoru Tužilac se pozvao na princip nezavisnosti i pozivanje u Parlament kvalifikovao kao politički pritisak na Tužilaštvo.[15]
Ovaj odnos između menadžmenta pravosudnih institucija i izvršne i zakonodavne vlasti mogao bi biti jasnije definisan u Zakonu o VSTV i zakonima o sudovima kako bi se izbjegli nesporazumi i konflikti.
Osnovni prigovori političara odnosili su se na potpunu marginalizaciju izvršne vlasti (ministarstava pravde) koja je donijela nametnuti model nezavisnog regulatora. Političari očigledno nisu mogli razumjeti zbog čega je VSTV dobio toliko široke nadležnosti i zašto ministarstvima pravde nisu ostavljene gotovo nikakve nadležnosti u organizaciji i funkcionisanju pravosuđa, pa čak ni one koje se tiču sudske administracije[16]. Ministarstvima pravde je Zakon o VSTV ostavio samo neke manje, podijeljene nadležnosti[17]. Na drugoj strani, izvršna vlast ima odlučujuću ulogu u finansiranju pravosuđa[18]. Za izvršnu vlast i političare se otvara legitimno pitanje: kako da upravljaju sistemom i pokreću zakonodavne inicijative ako nemaju ulogu i utjecaj na pravosudni sistem i kako da finansiraju nešto što ne kontrolišu?
Ova kontroverza ima snažan politički potencijal. U našoj pravnoj tradiciji, ministarstva pravde su imala ključnu ulogu u organizaciji pravosuđa, a posebno sudske administracije. Prenošenje gotovo svih ovlaštenja na nezavisnog regulatora je u značajnoj mjeri marginalizovalo ulogu ministarstva pravde i njegovu odgovornost za rezultate pravosuđa. Za ovako radikalno rješenje bili su potrebni snažni argumenti i jasna objašnjenja. Odsustvo konstruktivnog javnog dijaloga sa izvršnom vlašću (ministarstvima pravde) produbilo je tenzije između pravosuđa i politike.
Izvršna vlast će uvijek imati odlučujuću ulogu u finansiranju pravosuđa i kreiranju pravosudnog budžeta. Ne postoji država koja se odrekla ove poluge vlasti. Pitanje je u kojoj mjeri će se pojedine nadležnosti za upravljanje sistemom prenositi na regulatora pravosudnog sistema, odnosno kako će izgledati podijeljene nadležnosti. Podijeljene nadležnosti uključuju i podijeljenu odgovornost, zbog čega ministri pravde trebaju imati aktivnu partnersku ulogu u procesima reforme. Naravno, bilo bi poželjno da se pravosudni sistem razvija u pravcu potpunog prenošenja nadležnosti za organizaciju i funkcionisanje pravosudnog sistema na nezavisna tijela[19], ali to mora biti politička strategija. Da bi se išlo u tom pravcu, neophodno je da sudska i izvršna vlast vode dijalog i pronađu zajednički jezik.
Povodom jednog nesporazuma zakonodavne vlasti i VSTV-a, reagovala je Ambasada SAD u BiH objavom u kojoj se navodi: ”Zdrave demokratije trebaju provjeru i ravnotežu. Ne radi se samo o pravu parlamenta, već o obavezi da sudstvo bude odgovorno građanima BiH.”
Jasno je da je pravosuđe dio društva i da ne može ostati izvan svake kontrole. Taj odnos je neophodne i normativno urediti.
3.2. Korupcija u pravosuđu
Posljednjih godina pravosudni sistem je u vrhu lista korumpiranosti. Tome je doprinijelo nekoliko krivičnih postupaka koji se vode protiv sudija i tužilaca, kontroverzna imenovanja, kao i nekoliko pravosudnih afera. Protiv više sudija i tužilaca vođeni su posljednjih godina krivični postupci, a nekoliko ih je razriješeno dužnosti. Inkriminacije koje se vežu za sudije i tužioce tiču se uglavnom zloupotrebe položaja i kršenja zakona od strane sudije kako bi se sebi ili drugom pribavila imovinska ili kakva druga korist.
Među aferama koje su izazvale najviše pažnje javnosti i koje su uticale na negativnu percepciju javnosti su slučaj «potkivanja»[20], u koji je bio umiješan predsjednik VSTS i slučaj sutkinje Općinskog suda u Sarajevu[21], koja se sumnjiči za kršenje zakona radi pribavljanja drugom imovinske koristi, a koja je u toku istrage pobjegla iz BiH (za njom je raspisana potjernica). Slučaj «potkivanje» proizveo je niz sumnjivih procedura u VSTV u vezi odgovornosti predsjednika VSTV.
I pored slučajeva koji su rezultirali podizanjem optužnica protiv sudija i tužilaca, izostala su efikasna suđenja koja bi mogla povratiti povjerenje javnosti u pravosuđe. Slučaj sutkinje Suda BiH vođen je preko šest godina, i pravosnažno je okončan je oslobađajućom presudom. Slučaj glavnog tužioca Tužilaštva BiH traje pet godina i još nije okončan.
Mediji su se svakodnevno bavili skandalima vezanim za pravosuđe, stvarajući predstavu o kriminalu neslućenih razmjera. U jednom istraživačkom tekstu objavljeno je, da je predsjednik VSTV bio član u tri ad hoc arbitraže u sporovima dva javna preduzeća, zaradivši na tome godišnju platu sudije. Predsjednik je to javno priznao, objašnjavajući da je VSTV prethodno donijelo odluku da učešće u arbitraži nije nespojivo za sudijskom pozicijom. Takva odluka nije pokazana javnosti. Čak i kada bi postojala, prema Pravilniku o sukobu interesa sudija bi honorarnim radom mogao godišnje ostvariti najviše 20 posto sudijske plate u godišnjem iznosu.
U medijima se moglo pročitati da je jednom dodatnom sudiji u Kantonalnom sudu u Sarajevu produžen mandat i pored toga što se protiv njega vodi disciplinski postupak, zbog toga što je prilikom apliciranja za izbor na pravosudnu poziciju prećutao da je dva puta osuđivan, od čega u jednom slučaju za pokušaj silovanja. Pojedini članovi VSTV su o tome javno iznosili različite informacije, što je za instituciju nedopustivo. Evropska komisija je povodom ovog medijskog izvještaja zatražila hitno reagovanje[22] i suspenziju sudije ukoliko se informacije pokažu istinitim. VSTV je nakon nekoliko dana donio odluku o suspenziji istog sudije. I u slučaju tužioca koji je prećutao da je pravosnažno osuđivan za krivično djelo povrede autorskih prava, morala je reagovati Delegacija Evropske komisije u BiH. Tek nakon toga tužilac je razriješen.[23]
Ovih dana mediji izvještavaju da je iz sefa Tužilaštva Unsko-sanskog kantona nestao iznos od 20.000 KM, koji je oduzet u krivičnom postupku kao dokaz o izvršenju krivičnog djela. Više puta su se slične stvari događale sa oduzetim predmetima u krivičnim postupcima. U Osnovnom sudu u Banjaluci izbio je požar u prostoriji u kojoj se čuvaju predmeti, koji su oduzeti u krivičnom postupku. Nikada nije rasvijetljeno kako je požar nastao.
Evropska komisija i međunarodne organizacije su više puta bile prinuđene da javno reaguju na odluke VSTV (slučaj Zaključaka o ispitivanju ratne prošlosti sudija i tužilaca!). Rad institucije je zbog kontroverznih odluka i postupanja pod konstantnim monitoringom Delegacije Evropske komisije u BiH i pojedinih ambasada.
