U odbranu OHR-a: Svrha vrhovnog arbitra u višenacionalnoj državi

Ustavni sud ima reaktivnu ulogu, te daje konačnu riječ o usklađenosti akata raznih nivoa vlasti sa Dejtonskim ustavom. Ali tokom razne faze implementacije Dejtonsko sporazuma vidjelo se da će biti potrebna i jedna proaktivna instanca, koja će, u slučaju potrebe, moći pokretati sistem.

Naime, u prvih nekoliko godina, nakon zaključenja Dejtonskog sporazuma i održavanja izbora, državne institucije nisu mogle normalno funkcionisati, jer srpski predstavnici nisu htjeli dolaziti na sjednice.

Tako, recimo, među prvim korištenjima bonskih ovlastima nalazimo Odluku o sazivanju sjednice Predsjedništva BiH nakon duže pauze, koju je visoki predstavnik Carlos Westendorp donio 15. aprila 1999. godine.

U pismu, koje je Westendorp dostavio članovima Predsjedništva, ukazuje se da je prošlo dosta vremena otkad su obustavljene aktivnosti državnih institucija. Zatim visoki predstavnik ističe održavanje predstojeće Donatorske konferencije za BiH i sastanka Predsjedništva BiH za delegacijom Vijeća Evrope kao bitne tačke o kojima se krovna institucija izvršne vlasti u BiH mora izjasniti.

“Stoga, u interesu građana BiH i po osnovu ovlasti koja mi je dodijelilo Vijeće za implementaciju mira na sjednici u Bonnu, sazivam redovnu sjednicu Predsjedništva Bosne i Hercegovine u utorak, 20. travnja, u 11:00 sati, u prostorijama mog Ureda u Sarajevu”, stoji u odluci visokog predstavnika.

Kasnije će Poslovnikom o radu Predsjedništva BiH biti utvrđeno da u slučaju da se član Predsjedništva iz Republike Srpske ne pojavi na sjednici odluke se mogu donositi i bez njega. S obzirom da je time onemogućeno blokiranje rada Predsjedništva BiH kroz nedolazak na sjednice, nestala je i potreba da OHR saziva sjednice.

Iz današnje perspektive, kada Predsjedništvo redovno održava sjednice, zvuči nadrealan scenarij iz aprila 1999. da visoki predstavnik saziva sjednice Predsjedništva i da se one održavaju u zgradi OHR-a.

Međutim, za razliku od Predsjedništva BiH, mogućnosti blokade odlučivanja mnogo su veće u Domu naroda BiH i Vijeću ministara, gdje, uz brojne druge načine opstruisanja rada, još uvijek postoji i praksa nedolaska na sjednice.

Tako je npr. ministar finansija iz HDZ-a Vjekoslav Bevanda zloupotrijebio svoje pravo na sudjelovanje u donošenju odluka, te je sprečavao raspodjelu potrebnog novca za održavanje općih izbora 2022. 

Da nije intervenisao OHR, te omogućio zamjeniku ministra da potpiše potrebne odluke, po prvi put nakon Dejtona opći izbori ne bi bili održani, te bismo umjesto dijaloga legitimno izabranih predstavnika tri naroda imali vlast bez izbornog legitimiteta, koja može slobodno opstruisati djelovanje institucija BiH, kao ugaonog kamena dejtonskog mira.

OHR kao nadomjestak Tita

Kao i neki drugi instituti u dejtonskog sistemu, tako i OHR ima svoju anticipaciju u jugoslovenskom ustavnom stanju. Naime, federalni sistem socijalističke Jugoslavije, kojim se nastojao prevazići unitaristički model vlast iz Kraljevine, podcrtavao je višenacionalnu narav zemlje i propisivao, kao i Dejton, složene mehanizme odlučivanja. To je, kada konsenzus ne bi bio moguć a borba sudionika u vlasti dostizala visok intenzitet, stvaralo potrebu za uključivanjem vrhovnog arbitra.

U Uvodu u Jugoslaviju (str.239), Dejan Jović piše da su različite federalne jedinice dolaze u međusobne sporove, što je onda stvaralo potrebu da se Tito, koji nije predstavljao nijednu od republika, uključi. Jović piše da su predstavnici vlasti Hrvatske i Bosne i Hercegovine “dolazili često pred Tita na arbitražu”. Autor navodi da mu je o tim razmirima svjedočio Petar Fleković, nekadašnji (1978-1982) predsjednik hrvatske vlade. 

Jugoslavija je sve do 80-ih mogla mirno razrješavati unutrašnje krize, bilo da je riječ o smjeni Rankovića 1966, obračunu sa Hrvatskom proljećem 1971. ili ustavnoj reformi 1968-1974. Ključni faktor, u tom smislu, bilo je djelovanje kao vrhovnog arbitra - Josipa Broza.

Nakon njegove smrti 1980, Jugoslavija je ostala bez vrhovnog arbitra, koji bi imao dovoljno solomonske mudrosti, ali i političkog autoriteta da nameće kompromisna rješenja, koja bi djelimično uvažavala (i, naravno, djelimično odbacivala) zahtjeve centrifugalnih i centripetalnih sila, te smirivala njihovu borbu I sprečavala njenu eskalaciju do nivoa borbe na život i smrt.

Da je alternativa takvom uplitanju eksternog vrhovnog arbitra - nasilni obračun nižih činilaca, pokazalo se nedugo nakon Titove smrti. Višenacionalna država, po svojoj prirodi, znači prisustvo više pretendenata na mjesto suverena, te odsustvo vrhovnog arbitra, na našem podneblju, neminovno znači kretanje od razmirica u tumačenju ustavnog teksta do potpune eskalacije - oružanog sukoba.

Protivnici Jugoslavije poput Dobrice Ćosića čekali su, s razlogom, Titovu smrti kao priliku za ostvarenje svog revizionističkog programa. Isto tako i danas protivnici bosanskohercegovačke države zagovaraju “smrt” OHR-a kako bi se u BiH stvorila situacija slična onoj u Jugoslaviji prije njenog raspada. Srećom, BiH od Jugoslavije razlikuju mnoge stvari, a jedna od njih je i što institucija vrhovnog arbitra nije vezana za jednu konkretnu, smrtnu, nezamjenjivu ličnost.

Ne stavljati OHR sada pod pritisak

Nakon što je Bidenova administracija intenzivno podržavala korištenje bonskih ovlasti, Trumpova administracija je poslala jasnu poruku da je protiv intenzivnog intervencionizma, te pozvala domaće aktere da, nakon nekoliko godina intenzivnog uplitanja OHR-a, sami donose sve odluke. Dobro, ali šta ako se to ne desi? To je sada glavno pitanje.

Upravo zbog toga, čini se, nova ekipa u Washingtonu je samo zamrznula bonske ovlasti, ali nije krenula u zatvaranje OHR-a. Idućih godinu-dvije trebaju pokazati dokle će nas odvesti strategija prebcivanja sve odgovornosti na domaće aktere.

Treba pričekati iduću veliku krizu, kada se tri strane ne uspiju složiti, a jedna od njih pribjegne dugotrajnim blokadama ili unilateralnim akcijama. Možda Milorad Dodik i može politički preživjeti bez stalne ustavne krize, ali ne se bih kladio na to. Čini mi se da slab rezultat SNSD-a na nedavnim predsjedničkom izborima dokazuje da je Dodiku kriza neophodna kao vazduh, te je samo pitanje trenutka kada će krenuti u novu.

U svakom slučaju, u ovom trenutku, bošnjačka politika ne treba da poziva OHR da interveniše. Ako su Amerikanci poručili da u ovom trenutku visoki predstavnik treba mirovati, onda to treba uvažiti: OHR postoji, ali neka miruje u idućem periodu. Ako bismo sada pozivali OHR da interveniše u ovo ili ono pitanje radili bismo u korist njegovih protivnika. Oni koji su za zatvaranje OHR-a tvrde da bošnjačka politika nije u stanju da se ne oslanja na OHR, te da je zbog toga samo postojanje OHR-a, čak i kada miruje, izvor problema, odnosno da sprečava dijalog, jer obeshrabruje Bošnjake da razgovaraju.

Umjesto stavljanja OHR-a pod pritisak, pritisak treba prebaciti na one, koji već godinama tvrde da je OHR izvor problema, te da bi bez njegovog miješanja domaći akteri sami rješavali probleme. Evo sada se OHR neće miješati, svi su za dijalog, pa da vidimo šta će se desiti. Isprobati taj pristup ne znači uništiti sve druge opcije (npr. kroz gašenje OHR-a i PIC-a, uklanjanje stranih sudija iz Ustavnog suda, itd.).

U Umijeću pregovaranja (str. 43), Trump kaže da štiti sebe, tako što je skeptičan prema svemu i svima. Vjerovati da će on slijepo, dogmatski vjerovati u efikasnost teze o unutarnjem dijalogu, dakle bez imalo skepse zvuči neuvjerljivo.

”Nikada se”, veli on u spomenutoj knjizi, “suviše ne vezujem za jedan pristup u bilo kom poslu, niti za jedan način njegovog obavljanja. Mnoge opcije ostavljam otvorenim, jer se mnogo pregovora izjalovi, bez obzira na to koliko u početku djelovali obećavajuće.” 

“Čak i kad sklopim posao”, kaže na istom mjestu, “gledam da ostavim sebi još nekoliko opcija, jer čak i najbolji planovi mogu da krenu nizbrdo.”