Evropa u dvije brzine

Industrijski pad, disruptivne tehnologije, troma investicija, regulatorne barijere, kaznene tarife, nelojalna konkurencija, klimatske promjene i demografska kriza. Ogromni izazovi sa kojima se suočava Evropska unija pokrenuli su hitnu potragu za smjelim i domišljatim rješenjima koja mogu donijeti toliko potreban veliki iskorak. Ali koliko su lideri zapravo spremni da idu daleko?

"Naša ambicija uvijek bi trebalo da bude postizanje dogovora među svih 27 država članica. Međutim, tamo gdje nedostatak napretka ili ambicije ugrožava evropsku konkurentnost ili sposobnost djelovanja, ne bi trebalo da se libimo da iskoristimo mogućnosti predviđene Ugovorima o povećanoj saradnji", izjavila je predskednica Evropske komisije Ursula von der Leyen u pismu liderima pred neformalni samit u četvrtak.

Ova sugestija je bila iznenađujuća za predsjednicu Evropske komisije, čiji posao podrazumijeva postavljanje pravca politike za čitav blok i osiguravanje jedinstvene primjene pravila EU među svim državama članicama.

Međutim, ovo nije došlo niotkuda.

Dvije nedjelje ranije, ministri finansija Njemačke, Francuske, Italije, Holandije, Poljske i Španije formirali su novu koaliciju, nazvanu E6, sa ciljem da se pokrene "odlučna akcija i brzi napredak" u četiri strateške oblasti, uključujući odbranu i lance snabdijevanja.

"Mi dajemo impuls, a druge zemlje su dobrodošle da nam se pridruže", rekao je njemački ministar finansija Lars Klingbeil, pružajući otvoreni poziv.

Još u decembru, lideri EU su se dogovorili da izdaju 90 milijardi evra zajedničkog duga kako bi zadovoljili finansijske i vojne potrebe Ukrajine za 2026. i 2027. godinu. Odluka donijeta na samitu visokog rizika u Briselu slavila se kao uspjeh evropskog jedinstva – osim što su Mađarska, Slovačka i Češka potpuno odbile da učestvuju u ovom planu.

Taj plan da se Kijevu pruži važna pomoć bio je moguć jedino zahvaljujući povećanoj saradnji, pravnom mehanizmu na koji je Von der Leyen aludirala u svom pismu. To je bio prvi put da je ovaj relativno nepoznati instrument iskorišćen da postigne spoljnopolitički cilj ovakvog obima i sa tolikim troškovima.

Sada, dok se lideri EU okreću unutrašnjim pitanjima kako bi osmislili hitne mjere za oživljavanje stagnirajuće ekonomije i spriječili da Sjedinjene Američke Države i Kina unište njihove domaće industrije, ideja o dvobrzinskoj Evropi postaje sve prisutnija.

"Prvi pokušaj uvijek mora da uključi svih 27 država članica, ali nećemo sebi vezivati ruke. Ako vidimo da postoji kritična masa zemalja spremnih da ide naprijed, bez ugrožavanja Unije, mislim da to treba posmatrati na isti pragmatičan način" rekao je visoki zvaničnik EU, navodeći primjer kredita za Ukrajinu.

U praktičnom smislu, dvobrzinska Evropa već postoji.

Najvidljiviji i najopipljiviji primjer je evrozona, gdje je grupa država članica odlučila da usvoji ambicioznu politiku – u ovom slučaju jedinstvenu valutu – dok su se druge odlučile da se isključe. Slično tome, finansijske inicijative poput Evropskog mehanizma stabilnosti i Jedinstvenog fonda za rješavanje problema banaka uspostavljene su po istoj logici.

Zona Šengen bez pasoša započela je na međuvladinoj osnovi, kada je pet zemalja (Francuska, Zapadna Njemačka, Belgija, Holandija i Luksemburg) potpisalo sporazum 1985. godine, odvojeno od institucija EU. Vremenom se članstvo u Šengenu širilo i ovaj sistem je uklopljen u formalni okvir EU - danas obuhvata sve države članice osim Kipra i Irske.

U međuvremenu, povećana saradnja korišćena je za osnivanje Evropskog javnog tužilaštva (EPPO), uvođenje jedinstvenog patenta i harmonizaciju zakona o razvodu.

Ovaj mehanizam, utvrđen članom 20 Lisabonskog ugovora, zahtjeva najmanje devet država članica, uz mogućnost da se druge pridruže ako žele. Na primjer, Holandija, Malta, Švedska i Poljska priključile su se EPPO-u u kasnijoj fazi.

Pored ovih struktura, koje počivaju na pravnim osnovama, evropske zemlje se redovno udružuju u neformalnim grupama kako bi branile zajedničke interese, poput "Štedljive četvorke" i "Prijatelja kohezije" tokom pregovora o budžetu. Drugi primjeri uključuju Vajmarski trougao, MED9, Višegradsku grupu i Nordijsko-baltsku osmicu.

Međutim, ove ad hok formacije predstavljaju problem za Brisel, jer izbjegavaju njegov nadzor, komplikuju unutrašnju koordinaciju i pojačavaju političku kakofoniju.

Zbog toga Von der Leyen preferira povećanu saradnju, koja je ukorijenjena u ugovorima i omogućava institucijama da imaju ulogu u procesu, kaže Nicolaj von Ondarza, viši istraživač u Njemačkom institutu za međunarodne i bezbjednosne poslove (SWP).

"S jedne strane, aktuelni EU postupci se kreću presporo u uslovima visokog geopolitičkog i ekonomskog pritiska, pa manje koalicije voljnih zemalja mogu brže djelovati. S druge strane, postoji bojazan unutar institucija EU da bi države članice mogle jednostavno da formiraju fleksibilne koalicije van okvira Unije", rekao je Von Ondarza za Euronews.

Iza svih ovih formacija leži želja da se prevaziđe notorno složeno donošenje odluka u EU – često vezano "okovima jednoglasnosti", kako je Von der Leyen jednom rekla – i da se krene naprijed sa većom brzinom, ambicijom i obimom djelovanja.

Ova ideja je posebno primamljiva u trenutnom tmurnom okruženju, punom rastućih izazova, kada su inovativna rješenja u velikoj potražnji. Ali što je ideja smjelija, teže je njeno ostvarenje.

Intenzivno fokusiranje bloka na postizanje konsenzusa kroz duge i iscrpljujuće pregovore kritikovali su zbog toga što često rezultira najnižim zajedničkim sadržajem, ili čak ne dovodi do nikakvog rešenja. Mario Dragi, bivši predsjednik Evropske centralne banke, koji je autor uticajnog izvještaja o konkurentnosti, nedavno je predstavio koncept "pragmatičnog federalizma" kako bi unaprijedio integraciju među državama članicama koje žele i mogu da učestvuju.

"Ovaj pristup razbija pat-poziciju u kojoj se danas nalazimo, i to bez subordinacije bilo koga. Države članice se dobrovoljno priključuju. Vrata ostaju otvorena za druge, ali ne za one koji bi potkopali zajednički cilj. Ne moramo da žrtvujemo naše vrijednosti da bismo ostvarili moć", rekao je Dragi u govoru.

Von der Leyen, čije politike su, kako od strane pristalica, tako i kritičara, priznavane za produbljivanje integracije i jačanje moći u Briselu, izgleda da je zaključila da je sada pravo vrijeme da se povećana saradnja testira u širem obimu.

Ipak, dvobrzinska Evropa može biti skupa i rizična. EU je, ipak, projekat zamišljen da ujedini nacionalne države pod istim zakonima i principima; ako neke prestonice krenu naprijed dok druge ostanu iza, jaz bi mogao da se poveća do te mjere da osnovni cilj projekta postane besmislen.

"Ako vam je potrebno da svi budu uključeni, više ne možete postići brzinu, obim i razmjere potrebnog odgovora politike Ali ovo će morati da se pristupi drugačije, u zavisnosti od oblasti politike o kojoj je riječ. Treba da jasno definišemo ciljeve koje moramo da postignemo, a zatim da pronađemo pravi način da ih ostvarimo, umjesto da počinjemo od metoda i procedura", rekao je Fabian Zuleg, izvršni direktor European Policy Centre.